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认清湖泊问题 推进河长制工作

创新河湖管理体制机制

时间:2017-10-31 16:07:42  来源:市湖泊管理局  作者:  浏览量:

 

李厚元1刘小平2
(黄冈市湖泊管理局1黄冈市黄州排涝灌溉泵站管理处2
摘要:目前我国湖泊面临水资源矛盾、水生态损害、水环境污染等一系列水安全问题,严重威胁着湖泊及其生态系统的安全和经济社会的可持续发展,究其原因湖泊管理体制机制问题是主要原因之一。保护湖泊必须依靠制度,河长制是保护河湖强有力的制度保障。由于河湖管理体制机制的建设是湖泊生态文明建设的主要内容,河长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。本文以此为题,探讨创新河湖管理体制机制,实现用制度保护河湖目标。
关键词:湖泊存在问题 河长制生态文明 管理体制机制创新
1.认清湖泊问题——“问题导向”激发守正出新,思路决定出路。
1.1. 湖泊是自然生态系统的重要组成部分,也是子孙后代赖以生存发展的珍贵资源。
湖泊是自然生态系统的重要组成部分,是山水林田湖生命共同体中各要素相互作用的重要节点,是流域(区域)生态与环境友好的晴雨表,在维系整个系统总体生态平衡方面具有不可替代的作用。湖泊是重要的淡水资源库和物种基因库,具有提供水源、调蓄洪水、水产养殖、美化景观等社会经济功能,又具有提供湿地、提供生物栖息地、保护物种基因、调节气候、参与水循环等生态功能。因此湖泊是生命的源泉,文明的摇篮,大自然赋予人类的天然宝库,也是子孙后代赖以生存发展的珍贵资源。保护湖泊,事关生态文明建设 “五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局、事关人民群众福祉、事关中华民族永续发展、事关国家长治久安。
1.2.认清湖泊问题,探究原因症结。
多年来,受地方经济利益驱动和目前领导干部考评制度下的政绩追求等影响,湖泊保护和管理普遍存在规划无系、制度杂散、管理分割、开发过度、保护偏软,致使湖泊水域面积减少,防洪滞蓄能力减弱,湖泊水生态基流减小,湖泊形态和功能受到不同程度的破坏;由于围垦、围网、围堤、乱修乱建、滥捕滥捞等,造成江湖阻断,湖泊水体自净能力下降,生物多样性正遭到侵害,生态系统受到损害;近些年来,由于工业、农业快速发展,城市急剧扩张,污水处理建设滞后,大量生活污水、工业废水未经处理直接排放入湖,农业上大量使用化肥农药以及流域内规模化养殖造成面源污染,加之湖面投肥养殖和过度开发产生内源污染,导致湖泊水体富营养化、水质恶化、藻类疯长。前不久,中央第三环境保护督察组督察湖北省情况反馈:问题之一:近年来,湖北省虽然加大了湖泊保护力度,但填湖占湖尚未完全遏制,一些湖泊仍在以围垸—养殖—种植—填占的方式被蚕食。反馈问题之二:主要湖库水质符合Ⅰ-Ⅲ类标准的水域占比从2013年的77.4%下降到2015年的71.0%,2016年继续下降到61.3%。江河湖泊是复杂水问题体现最为集中的区域,这些问题已不同程度影响了人民群众生活质量,甚至成为制约经济社会可持续发展的突出瓶颈。究其原因,湖泊管理体制机制问题是重要原因之一,湖泊资源环境保护与管理缺乏有效的责任机制和实现手段。
1.2.1.湖泊管理立法分散。目前,在国家层面,我国还没有建立比较集中的、专门针对湖泊统一的国家立法,但现有多部法律法规已经基本涵盖了湖泊的开发、利用、保护和管理内容。在部分省市区制定和出台了专门湖泊管理和保护地方法规。概括来讲,我国关于湖泊开发利用、保护与管理法律包括一部宪法、九部法律、众多行政法规、以及若干地方湖泊管理和保护法规。这些法律法规尽管可以勾勒出我国湖泊管理和保护的框架,但针对湖泊的立法,我国现有的法律法规分散不系统不全面。
1.2.2.管理机构设置不合理,运作机制不顺畅。
我国湖泊现有管理模式主要是分级、分部门、分区域管理三结合,存在管理上的分割性。从行政层面上看,有些湖泊管理和保护机构中存在一个湖泊拥有不同层级的管理机构(隶属于不同部门)的问题;从部门角度来看,有些湖泊建立不同部门的管理机构,由于这些部门对湖泊价值、功能判断及管理目标差异较大,导致管堤防的不管水面、管水面的不管水质、管水质的不管功能,部门之间权责不清、推诿扯皮的现象时有发生;从区域层次来讲,存在一个湖泊建立覆盖不同管理区域、不同性质的管理机构,协调性较差,缺乏从流域角度进行水资源保护和污染治理;从机构性质来讲,存在众多混合型或冲突型机构设置,如同时拥有政府、事业和企业等职能或同时拥有湖泊开发利用与保护的职能等。总体上,湖泊机构设置五花八门,相互之间缺乏信息沟通和行动协调,容易引发流域管理条块分割、区域管理城乡分割、功能管理部门分割等弊端,造成各自为政,有利益就争,出问题就避,查责任就摊;个个都管、各管各的、个个又都管不了的尴尬乱象。
1.2.3.湖泊资产所有权人失位,所有者和管理者权责不明确。
根据《物权法》第四十五条、第四十六条以及《水法》第三条规定,湖泊属于国家所有,湖泊所有权属于国家,由国务院代表国家行使所有权。国土资源部、水利部、环境保护部、农业部渔业局、国家林业局等与湖泊有关的职能中得知,这些部门只是从各部门的职能出发直接或间接涉及湖泊管理,但都没有明确代表国家对湖泊行使所有权,同时这些部门又是代表国家对湖泊进行着直接或间接的管理,似乎在行使湖泊所有者的权利。因此湖泊自然资源资产所有权人缺位,湖泊所有者和管理者界限不清,湖泊的归属不清晰、权责不明确,存在经营性产权部门化、公益性产权边缘化、产权配置行政化乱象。
1.2.4.湖泊管理制度设计不足制度机制建设不健全。
尽管各地建立了各类湖泊管理制度,但现有的湖泊管理制度大多并不是从湖泊管理和保护的要求出发而制定的,而是从某一资源的开发利用和保护角度或是从某一部门管理需要的角度制定的。因此,在湖泊管理和保护制度的设计中必然存在就事论事”“头痛医头、脚痛医脚的情况。湖泊管理制度设计的另一个严重的问题是结合湖泊生态系统演变特点不足,也就是师法自然的问题。制度和机制建设不健全,缺乏系统完整的湖泊生态文明制度体系。没有建立体现湖泊生态文明要求的目标体系,没有认真把湖泊生态保护纳入经济社会发展评价体系,没有全面开展湖泊监督监控工作,没有颁布实行体现湖泊生态价值的资源有偿使用制度、生态补偿赔偿制度和生态修复制度法律法规等。
1.2.5. 湖泊用途确定不合理,管理内容目标不统一。
湖泊的供水、养殖、旅游、交通航运等用途都是从长期的生产生活过程中形成的,即是从实际需要而不是从湖泊的综合价值、生态价值、承载能力的角度确定其用途的,因此我国湖泊自然资源用途没有科学地明确和顶层设计。在目标管理体制方面,部门的管理目标相对明确,但缺少相互衔接和制约机制。由于不同的部门、不同的利益群体对同一湖泊的价值、功能的判断不同,湖泊管理目标存在差异,难以从整体管理的层面达成一个目标管理的优先次序,确定湖泊的主导价值并以此来安排湖泊的主导用途、主要利用方式,以及根据不同用途的相容和相斥情况制订限制性措施。同样,在区域管理格局下,不同地区对同一湖泊的认识和功能判断也会有所差异,湖泊管理的侧重点不同,难免引发一些矛盾和冲突。
1.2.6.湖泊编制工作规出多门,管理分割不科学。
湖泊现有要求编制的规划分属不同部门,各有上位规定和技术规范,编制要求不一致,标准缺乏衔接,规划之间存在内容重叠、协调不畅、管理分割的现象,给规划管理带来了一定的困难;特别是因为各项规划在城市发展规模、空间布局、生态保护管制等方面要求不统一不协调,一定程度上削弱了规划的系统性、科学性和可操作性。在规划类型上,对湖泊开发利用方面的规划更为重视,而湖泊保护方面的规划比较滞后。在规划内容上,管理边界界定不清晰,缺乏生态功能区划分。在规划管理中,普遍重规划编制,轻规划实施与评估。
1.2.7.湖泊管理和保护手段不落实。湖泊管理和保护手段不落实是湖泊管理中的最大问题。即使有最好的湖泊管理和保护制度,不落实也是一句空话。至今,我国法律规定的各项制度并没有在湖泊管理和保护中落实。在行政执法管理体制方面,渔业、水利管理体系基本形成,但环保等功能有待强化,湖泊保护管理至今还没有整合现有的执法资源,也未建立统一的行政执法体系和队伍,执法装备手段相对薄弱。
1.3.理清治水理念,寻求治水良策。
习近平在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调:生态环境问题,归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的;只有尊重自然规律,才能有效防止在开发利用自然上走弯路;正确处理经济发展和生态环境保护的关系,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境;资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活,也要为子孙后代留下生存根基;加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线,全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设,让中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。因此,我们在深刻领会习总书记对生态环境保护的理念,并把它作为行动指南,在解决湖泊问题时,在湖泊保护和管理工作中,积极寻求治水良策。
2.推进河长制工作——首长责任链发力补短板,共创才能共赢。
 2.1.国内外湖泊管理机制概述及借鉴
关于湖泊管理制度,西方国家学者的观点主要有这样几种:一是政府集中控制管理,二是实行私有化,三是由利益相关者(当地的居民、学术组织、大学、环保组织等)自主管理。通常,后两种管理方式适合于小型湖泊,而较大面积湖泊基本上都是由政府出面进行控制和管理。政府主导的湖泊管理机制主要有:①由湖泊管理协调委员会进行组织、协调政府多部门合作管理,并负责实施具体的湖泊管理事项。该机构通常由不同的政府部门组成,没有独立的财政预算和专门的工作人员,职能相对脆弱。②由湖泊管理协调机构协调各部门或地区(国家)之间的湖泊管理行动,但不具体执行管理事务。如五大湖国际联合委员会,由美国、加拿大各委派3名代表组成,下设水质董事会,30多年来促成了两国水质协定、清洁水法等签署和有效执行。③由集成湖泊管理机构负责并实施综合管理,具有协调、开发和管制等所有涉湖的管理职能,并有制定管理法规的权利,是相当于一级政府的组织机构。如日本琵琶湖管理,通过设立县市町镇联络会议制度和由中央政府与地方共同组成行政协议会,对水质保护、水产业、旅游业、土地利用等方面,实行以流域为单元、政府主导与全民参与的综合管理模式。
云南省大理市洱海保护和管理的作法:2015年新年伊始,习近平在碧波荡漾的洱海边考察时,要求一定要把洱海保护好:“立此存照,过几年再来,希望水更干净清澈。”,让“苍山不墨千秋画,洱海无弦万古琴”的自然美景永驻人间。2003年,云南省大理市将原隶属洱源县的洱海上游入湖区域的江尾、双廊两个镇划归大理市后,成立了由市委、市政府主要领导、市级各有关部门和环湖各镇主要领导为成员的大理市洱海综合治理保护工作领导组;建立了统一指挥、综合协调的洱海综合治理保护组织领导机制;制定了加强洱海综合治理保护的实施意见,明确提出了洱海综合治理保护工作的目标要求、工作任务、政策措施;有计划,有步骤地开展洱海综合治理保护工作,实行了重奖重惩的目标责任制,按照纵向到底、横向到边的工作要求,与各级各部门签订了洱海综合治理保护目标责任书;建立健全沿湖环保监管网络化管理,成立了1366名滩地协管员、河道管理员和垃圾收集员来负责洱海滩地和入湖河道的常年管护及日常保洁工作专班,建立起市、镇、村、组四级联动的监管防治网络,形成了多层次、全方位的全流域管理工作格局。可以看出,云南省大理市洱海保护和管理就是河长制下湖泊保护成功的范例,也类似上述③型管理模式。
2.2.推进河长制工作,长谋湖泊保护和管理良方妙策。
首先,什么是河长制。河长制简单地说就是由党政负责人担任河长,负责辖区内河湖的保护和管理,是河湖保护与管理的第一责任人。河长制实质是党政首长负责制,通过河长主责,纵向形成治水各级首长责任链,一个环节脱钩或不到位,直接影响上一级党政领导的履职尽责考核绩效,把行政效能发挥到了极致;在横向上,发改、财政、水利、国土、环保、公安等部门,充分利用各自政策、技术、资金、宣传、执法等位能,变过去的单兵作战为联合作战,变“九龙分治”为“九龙合治”,把职能部门的优势发挥到了极致。这就是河长制强大生命力体现,是党委政府集中全社会的力量重点解决中国复杂水安全问题的重大举措。
实行河长制能解决什么问题?第一,坚持生态优先、绿色发展的原则,将保护和修复河湖生态环境放在压倒性位置,坚守生态优先和绿色发展两条底线;把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用的全过程,为生态留白,给河湖种绿;落实空间管控,统筹规划,科学布局,强化监管,构建科学合理岸线格局。坚持生态优先、绿色发展,就能解决“湖泊用途确定不合理,管理内容目标不统一”的问题;就能解决“湖泊编制工作规出多门,管理分割不科学”的问题。第二,坚持党政主导、部门联动的原则,把保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态作为核心任务,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制;成立协调推进机构,加强组织指导、协调监督,研究解决重大问题;成立河长制办公室,明确牵头单位和组成部门,搭建起工作平台;打破部门界限、行业壁垒,有效整合调动各类资源,凝聚保护河湖强大合力。坚持党政领导、部门联动,就能解决“管理机构设置不合理,运作机制不顺畅”的问题;就能解决“湖泊资产所有权人缺失,所有者和管理者权责不明确”的问题。第三、坚持强化监督、严格考核,构建管护长效机制,健全包括河湖长会议制度、信息共享制度、督导检查制度、验收制度和考核问责与激励制度等配套制度等,实行生态环境损害责任终身追究制,严格考核问责;积极引导公众参与,使人人都是治理者,人人都是监督者,营造全社会关爱、珍惜、保护河湖的良好氛围;就能解决“湖泊管理立法分散”的问题;就能解决“湖泊管理制度设计不足,制度机制建设不健全”的问题”;就能解决“湖泊管理和保护手段不落实”的问题。 
3.创新管理体制——生态文明建设构成升级内核,突破瓶颈天地宽。
河长制是坚持问题导向实践创新成为国家制度,解决湖泊管理体制机制缺陷是抓住河长制的牛鼻子。各级湖长要树立“惟改革者进,惟创新者强,惟改革创新者胜”的思想,打破部门利益藩蓠,突破湖泊管理体制缺陷制约的瓶颈,亲力亲为实践创新。遵照生态文明建设的总体要求,具体到湖泊是:河湖所有权要确立,河湖所有者要就位;河湖的用途要明确;河湖所有者和管理者要分开,要相互监督;河湖的管理主体要唯一、权责要一致;分级、分部门管理时,管理的内容要统一、目标要一致。
为此,建议成立国家河湖自然资源资产监督委员会(简称湖资委),代表国家作为河湖所有者行使所有人权力。有了湖资委,新的河湖管理体制可以设计为:湖资委确权确用途;政府负责,明确管理主体;分级、分部门管理的新型河湖管理体制。
河湖管理运行机制可以设计为:党政主导、管理主体主管、部门联动、湖资委和政府相互监督的运行机制。
3.1.设立国家河湖自然资源资产监督委员会,落实河湖资源资产所有权
设立国家河湖自然资源资产管理委员会,落实河湖资源资产所有权,代表国家统一行使全民所有河湖自然资源所有者职责,对河湖进行统一确权登记,落实用途管制,划定生产、生活、生态空间开发管制界限;行使河湖所有权人意义上监管权利。
湖资委的主要任务应该是:对河湖依法进行确权;对河湖自然资源资产的用途进行顶层设计,确保河湖自然资源资产保值增值;确定并统一河湖的管理内容和管理目标;对河湖进行监督。
3.2.政府负责(代表河湖管理者)
按照河湖自然资源资产所有者和管理者分开的原则,应该有一个独立于的河湖管理者。由于我国河湖属于国家所有即全民所有,因此,只有政府才能代表河湖管理者,其他行业如水利、林业、渔业等只能代表本行业,不能代表全民。
政府负责的含义主要在:代表河湖管理者,行使河湖管理意义上的权利;可以设立并授权相应的机构对河湖进行统一管理;明确管理主体;监督、协调并解决河湖管理中出现的各种各样的问题;与湖资委相互配合、相互监督。
3.3.明确管理主体
管理主体由代表河湖管理者的政府或者由代表所有者湖资委确定,管理主体可以由政府本身担任,也可以由授权机构担任。明确管理主体的目的就是避免多头管理,强化河湖的统一管理,实现责任主体的唯一性。
要深刻领悟党政主导、部门联动核心内涵:第一、河长制核心是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系,是协调、调度和监督解决保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态、整治水岸线等重大问题。因此,河湖具体事务性工作和日常管理养护工作,则只能是由河湖专管机构来承担完成。第二,河长制重要推手是部门联动,是集部门优势加强河湖管理保护工作。一方面河湖保护是国家有关法律法规授权相关职能部门的工作职责和管理权限,另一方面是也必须依靠职能部门进行专业管理。例如在遇到养殖水产问题时,不让渔业部门处理,而由水利部门处理,其结果肯定不专业,往往会出问题。因此,建议各级各相关职能部门,立足自身行政资源,整合相关科处室职能职责,明确分管领导和专管人员,负责相关工作。
根据《湖北省湖泊保护条例》第五条规定,省人民政府可以确定湖泊的保护机构及其职责。根据《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》和《黄冈市全面推行河湖库长制工作实施方案》规定:湖北省明确各级水行政主管部门作为河湖管理与保护机构,黄冈市没有明确部门作为河湖管理与保护机构。中央、湖北省和黄冈市都明确要成立河长办(河长制办公室、河湖长制办公室、河湖库长制办公室简称为河长办,下同),其工作责职为:河湖长制办公室负责全省(市)推进河湖长制工作联席会议的日常工作,负责拟订河湖管理和保护制度及考核办法,监督、协调各项任务的落实,组织实施考核等工作。鉴于河长办的工作职责、组成领导和部门联动的工作机制,河长办是最能代表政府,行使河湖管理意义上的权利。因此建议:各级政府应明确河长办作为本级河湖管理与保护协调机构,其下设立河湖管理机构,主管本行政区域内的河湖保护和管理工作。
但是,湖北省流域面积50平方公里以上的有1232条河流和列入省政府保护名录的有755个湖泊;黄冈市5公里以上的有625条河流(段)、列入省政府保护名录的114个湖泊和注册登记的1237座水库;县市一级河流、湖泊、水库也不在少数。既然河长办作为众多单个河湖库具体管理与保护协调机构,因此也必须成立河湖专管机构来具体履行河湖保护管理职能。在河湖管理与保护专管机构设置上,现已成立了湖泊专管机构的,建议授权转变职能;没有明确专管机构的大中型湖泊,建议整合资源,成立湖泊专管机构,授权相应职能;没有明确专管机构的小型湖泊,建议联系部门作为河湖保护和管理机构,授权其相应职能,采取两块牌子一套机构,落实专管人员,实行管理权与经营权分开:河湖保护和管理工作由联系部门牵头,养护工作通过社会化、市场化运作,实现管养分离。黄冈市列入省政府保护名录的114个湖泊,其中小型湖泊有89个,占绝对大多数。由联系部门作为河湖保护和管理机构,一方面利用联系部门行政资源力量,对河湖保护和管理实现更高层次的行政专业的职能管理,更有效的对河湖保护管理内容目标指导市场化专业公司具体实施;另一方面又更有效地沟通协调党委政府、湖资委、河长办、相关职能部门的日常工作;更重要的是不单独再成立机构,只须授权其相应职能,增设少量专管人员和落实河湖年度管养经费。
当然,我国大江大河国家有专门的法律法规,有流域机构和河道专管机关,有比较完善的管理制度和机制,但是依然无法统筹上下游、左右岸系统治理,无法整合各地方、各部门力量协同解决水安全的重大问题。因此,也应该授权其相应职能,并通过管养分离来实现管理体制机制改革与创新。
总之,在目前我国的行政体制下,河长办或联系部门协调水利、水产、林业、环保、国土、旅游等相关部门,对河湖进行管理,应该是可行和有效的河湖管理办法。
3.4.分级、分部门管理
分级、分部门管理是指在湖资委明确了河湖所有权,确定了河湖用途;政府负责,明确了管理主体,实行统一管理下的分级、分部门管理。
统一管理需要集权,但在河湖管理中又必须考虑分权。假如某个河湖统一管理的联系部门是水利部门,在遇到养殖水产问题时不分权,不让渔业部门处理,而由水利部门处理,其结果肯定不专业,往往会出问题。另外处理养殖水产问题是渔业部门的职责,必须由渔业部门处理。因此在湖泊管理中集权时又必须考虑分权。
在集权分权中,既要注意有利于河湖的保护问题,同时又要注意权责平衡和避免保护任务过于琐碎繁杂的问题。在集中权力、统一管理的同时,还要做到相关部门按照各自职能分别实施管理、权责对等。
3.5.权责一致
要真正实现河湖保护的统一监管,仅有责任主体的唯一性还不够,还需要实现责任与权力一致性,赋予责任主体与监管责任相一致的权力,才能真正实现对于河湖的保护和管理。
权责一致的重要性可以从我国环保部门治理污染的效果中看出:环保部门是治理污染的唯一责任主体,还制定了许多环保方面的法规。从1979年至今,我国制定了与环保保护相关的法律30多部、行政法规60多部、部门规章600多部、环境标准1000多部。与西方发达国家相比,我国的环保法律和标准不可谓不多,只要依法治理污染就行了。但真正面对具体问题时,又解决不了。这是为什么?有学者专门分析了这个问题,认为除了环保法律规章本身的问题和我国的司法因素外,就是相互制约的行政因素(行政权力),环保部门没有与责任相一致的权力,难以承担统一监管的责任。
3.6.完备制度和机制
除了建立包括河湖长会议制度、信息共享制度、督导检查制度、验收制度和考核问责与激励制度等配套制度等外,还要探索建立体现河湖生态文明制度建设要求的目标体系、监督监控体系、考核办法、有偿使用和损害赔偿修复机制等。
重要文献:

1、张春玲沈大军 《我国现行湖泊管理制度分析》;2、彭岳津 刘九夫、林锦等 《创新湖泊管理体制机制,推进湖泊生态文明建设制度》;3、熊春茂 张笑天 赵敏 姜俊涛 《关于生态湖泊建设的实践与思考》;4、赵志凌黄贤金 钟太洋 陈逸 《我国湖泊管理体制机制研究》;5、陶希东 《美加五大湖地区水质管理体制:经验与启示》;6、湖北省湖泊保护协会 《关于湖泊保护与发展问题的调研报告》。

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