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牵牢 “牛鼻子”,湖长制全面升级再出发

时间:2017-10-31 16:09:42  来源:市湖泊管理局  浏览量:

 

黄冈市湖泊管理局   李厚元
摘要:湖泊是自然生态系统的重要组成部分,也是子孙后代赖以生存发展的珍贵资源。保护湖泊必须依靠制度,河长制是保护河湖强有力的制度保障。本文以“六个提升”着力打造湖北湖长制升级版为题,探讨湖长制内涵与工作思路,以期加快推进黄冈市湖长制工作。
关键词:湖泊   升级版湖长制   重要性   工作主体 工作内容   工作思路   谋远与创新
《湖北省湖泊管理条例》于2012年10月1日起施行,其中第六条规定:“ 湖泊保护实行政府行政首长负责制”。黄冈市于2014年开始实行湖长制,现历时已有三年多了。在今年5月15日召开的全面推行河湖长制新闻发布会上,提出将以“六个提升”的新措施,着力打造湖北湖长制升级版。一是提升责任主体:把各级湖长由原来行政首长提升党政主要领导;二是提升保护目标:从原来形态保护、功能保护为主,提升以“保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态”为主要任务;三是提升考核机制:从原来仅考核行政首长提升为对党政主要领导的考核,并将考核结果纳入党政领导年度目标考核体系;四是提升治理战略:将湖泊治理的重点由防洪治理向防洪治理与生态修复并重转变;五是提升水质管理:在明确水质保护目标基础上,由在过去对行政首长湖泊保护年度目标责任考核的基础上,加强对入湖河道“河长”的水质管理目标考核;六是提升执法模式:在部门之间推行联合执法的同时,探索建立综合执法模式。怎样打造湖北湖长制升级版,让湖长制在黄冈落地生根开花结果,是摆在我们面前重要而紧迫的课题。
一、为什么要推进升级版湖长制工作----充分认识加快推进黄冈市湖长制的重要意义。湖泊是自然生态系统的重要组成部分,是流域(区域)生态与环境友好的晴雨表,在维系整个系统总体生态平衡方面具有不可替代的作用;湖泊是重要的淡水资源库和物种基因库,具有社会经济功能和生态功能;湖泊是生命的源泉,文明的摇篮,大自然赋予人类的天然宝库,也是子孙后代赖以生存发展的珍贵资源。近年来,
随着经济社会快速发展和全球气候变化影响加剧,湖泊安全呈现新老问题相互交织的严峻形势,一些地区废污水排放居高不下,超出水功能纳污能力,水生态频频亮起“红灯”;一些地方围垦湖泊、非法围网养殖等现象时有发生,已不同程度影响了人民群众生活质量,甚至成为制约经济社会可持续发展的突出瓶颈。河湖之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。我们的水安全如何保障?从2007年江苏省无锡市应对水污染危机的“急救药”,到正式施行、全面推广的“硬措施”,是被实践证明了的切实可行、有力有效的湖泊管理模式。“河长制”已从地方实践上升成为国家制度,作为全面深化改革的重要内容在全国推行,它是顺应人民群众对美好生态环境的新期待,具有极端重要性、现实紧迫性、切实可行性。我们理应把它作为加强湖泊管理保护、完善水治理体系的 “牛鼻子”,真正抓住,紧紧抓牢,用心抓好。 
二、谁来做----共建共治共享湖光美景。
湖长制机制是纵向形成治水“首长责任链”,横向协调各部门各机构共治水污染。一是党政(湖长)主导主责:湖长负责组织领导响应湖泊的保护和管理工作,对湖泊水环境和水生态持续改善负领导责任;牵头组织对侵占水面、污染水环境等涉及水域和周边的突出问题依法进行清理整治,协调解决重大问题,并督促相关部门查处涉水违法违规案件;对相关部门和下一级湖长履职情况进行督导,对目标任务完成情况进行考核,强化激励问责。二是河长办主管:湖长办负责全市推进河湖库长制工作联席会议的日常工作;负责拟订河湖库保护管理制度及考核办法;监督、协调各项任务的落实,组织实施考核等工作。三是联系部门主抓:联系部门协助湖长履行职责; 拟订工作计划、明确目标措施、组织签订目标责任书; 负责湖长巡查调研、专题会议的组织筹备;对河湖库管理和保护中发现的问题组织专项整治工作,督促相关责任部门对违法违规案件依法及时查处;负责对湖泊责任主体工作落实、目标任务完成等情况进行督查和考核。四是责任主体主做:湖泊保护管理各项目标任务具体实施完成者。五是职能部门指导:一方面国家有关法律法规授权了职能部门对湖泊保护管理的工作职责和管理权限,另一方面是也必须依靠职能部门进行专业指导和管理。六是公众参与监督:人民群众参与监督,广泛凝聚保护湖泊的强大合力。
三、做什么----解决湖泊保护与管理工作中重大问题。
湖泊工作就是两项工作,一是湖泊保护与管理,二是湖泊开发与利用。湖长制工作就是做好湖泊保护与管理工作;湖泊开发与利用则是在湖长制管控下由社会上企业来做。湖长制是解决湖泊保护与管理工作中重大问题;湖泊具体事务性工作和日常管理养护工作,由湖泊专管机构来承担完成。《黄冈市全面推行河湖库长制工作实施方案》明确:湖泊管护目标:确保列入省政府湖泊保护名录的114个湖泊数量不减少,面积不萎缩,形态稳定;确保湖泊水质不恶化,城中湖泊水质Ⅲ类以下的,提升一个水质等级;确保公益性功能不衰减,开发利用有控制,蓄泄自如,与防洪、供水、生态环保要求相适应。主要任务包括九个方面:一是统筹河湖管理和保护规划;二是确定河湖保护名录;三是落实河湖管护责任主体;四是落实水资源管理制度;五是划定河湖水系生态空间;六是加强水污染防治工作;七是强化水环境治理;八是推进水生态修复与保护工作;九是加强执法监管。
四、怎样做----高位推动 部门联动 一竿子到底。
第一步 全面调查,摸清湖泊保护底数。一是摸清湖泊自然资源。摸清湖形地貌、面(容)积、调蓄能力、主要功能、水质水况、水利工程设施等;摸清湖泊流域范围内排污企业、排污口、村庄环境卫生及生活污水垃圾、农业面源污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染等;摸清涉湖单位、绿化湿地、乱占乱建、乱围乱堵等基本情况,分别以文字、表格、图片等形式,登记造册,建立动态档案。二是调查湖泊工作存在问题。以“保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态”的主要任务为导向,由联系部门和环保部门牵头,各责任单位参加,查找湖泊保护工作存在的主要问题。其中水污染防治一定要弄清楚湖泊流域范围内可能产生污染源的基本情况;水环境治理一定弄清湖泊水系情况。
第二步 快速推进,构建四级湖长体系。一是成立两个机构:×××湖长制工作领导小组,下设办公室。涉及的责任单位负责人为组成人员,讨论决定湖长制工作重大事项,部署安排本单位完成湖长办下达的目标任务;办公室负责拟订加强湖泊综合治理保护的工作方案、目标任务、政策措施,时间表、路线图和阶段性目标、有关规章制度等,供领导决策定案后施行;×××湖长制督导问责小组。建议由联系单位、政府督察室、国资委、湖泊局和业务主管部门有关人员组成,分专项整治工作的督办、重点工作的督察、基础性工作和阶段任务完成的检查以及考核问责工作等。二是划定事权责任。1湖长之间工作分工、联系部门和责任单位之间事责分工、湖长办与湖泊管理单位之间事权分工;2、理清哪些湖长办要解决的问题,哪些是湖泊专管机构要做的工作;3、理清本湖泊中心工作和其它工作,比如遗爱湖中心工作是湿地保护和景区建设,太白湖是国家级水产种质资源保护区等。三是制订相关制度。完善湖长制工作责任制度、联席会议制度、督查工作制度、公众投诉制度、信息报送制度等配套制度,探索建立体现湖泊生态文明制度建设要求的目标体系、监督监控体系、考核办法等。
第三步 精准施策,细化实化主要任务和举措。一是制定关于加强湖泊综合治理保护的实施意见。湖长办要突出查找短板弱项,正视矛盾问题,明确抓落实的方向和重点,主要是从宏观方面、指导性来制订,内容包括指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、保障措施等,可根据《黄冈市全面推行河湖库长制工作实施方案》,结合本湖泊实际工作来制定。二是明确目标、任务、措施和责任“四张”清单。首先迅速着手制定专项整治工作方案。主要是湖泊保护突出问题,主要是三个方面的内容:(1)、水污染防治,特别湖泊水质不达标整改工作方案,这是湖泊存在共性的突出问题;(2)、水环境治理工作方案;(3)、湖泊水域岸线整治工作方案,内容涉及主要有退垸还湖、围网养殖、岸线乱占滥用等突出问题工作方案。其次是统筹兼顾落实湖泊年度保护工作目标任务表。将年度湖泊保护与治理以及湖长制等工作落实到各责任单位,包括有工作任务、具体要求、责任单位、完成时限等内容清单。再是制作工作进度栏。主要根据前述所制定的工作方案,明确责任单位、时间节点、工作举措、阶段性目标等,上墙公布。
第四步 启动四项工作,压茬推进善作善成。一分部署,九分落实。湖长必须守湖有责、守湖尽责。一是加强宣传和引导公众参与。建立湖泊保护与管理信息发布平台,公告湖长名单,通过设立湖长公示牌、聘请社会监督员等方式,对湖泊管理保护效果进行监督。坚持以文化人,引导公众积极参与湖泊保护工作,不断提升责任认知和参与意识,营造全社会关爱湖泊、珍惜湖泊、保护湖泊的浓厚氛围。二是定期召开联席会议,协调解决湖泊保护管理中的重点难点问题。三是开展专项整治工作。针对当前群众反映比较强烈、直接威胁到湖泊安全的突出问题,结合本地实际,集中力量,下大力气加以解决,让人民群众不断感受到湖泊生态环境的改善。四是严格督导问责。督察是抓落实的重要手段。督查问责小组要根据实施意见、目标任务,定期开展专项督导检查;责任单位要认真履职尽责,对督导检查和年度考核存在的问题限期整改,整改不合格的实行问责。各地要及时总结湖长制实施三年以来工作得失,蹄疾步稳,压茬推进,破立并举,早日实现升级版湖长制在黄冈市落地生根开花结果。
五、谋远与长效----创新湖泊管理体制机制。
湖长制是一项复杂的系统工程,湖泊治理不可能一蹴而就,深入推进湖长治水管水,坚持一张蓝图绘到底、久久为功,才能保护好湖泊健康生命,让美丽中国渐行渐近。一是统筹各项规划,落实用途管制。规划决定了湖泊品质,是根本性、基础性的因素,也是在源头防止“千湖一面”,实现湖泊功能效益的最有效的举施。遵循湖泊自然生态规律,注重有机融合人文景观,区位布局、流域生态,构建多层次、多功能、立体化、网络式的生态景观结构,彰显湖泊特色和自然灵气,践行“多规合一”,形成一个湖泊一本规划、一张蓝图,并精准定位湖泊功能区划和科学编制开发利用控制指导意见等。二是梳理涉湖单位职能职责,确定湖泊所有权人。按照十八大和十八届三中全会对于生态文明建设的有关要求,按照自然资源资产所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,建议根据涉湖单位的性质和职能职责,整合成立湖泊自然资源资产监督委员会,代表政府统一行使湖泊自然资源所有者职责,对湖泊进行统筹规划,科学布局,确权划界,强化监管,构建科学合理岸线格局。三是根据湖泊用途,确定目标管理内容。要坚持生态优先、绿色发展的原则,从湖泊生态文明建设的高度,按照生态学原理,对湖泊进行顶层设计,明确湖泊自然资源用途,统一湖泊管理内容和管理目标,使湖泊自然资源用途、管理内容和管理目标相一致。四是坚持湖长主导主责,探索湖泊保护管理制度。河长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新,只有牢牢把握责任落实这一关键,强化协调配合这个保障,建立健全湖长制各项制度和相关法律法规等,构建全员参与这种格局,一级抓一级,层层抓落实,才能确保全面推行河长制顺利进行、取得实效。五是坚持“属地为主、因地制宜”的原则,创新长效机制。湖长制贵在创新,重在建设,成在持久。由于历史原因,目前,水利、农(渔)业、林业等部门不同程度的参与涉湖管理,这些部门对湖泊管理保护的目标要求比较单一,对湖泊价值、功能判断及管理目标差异较大,导致管堤防的不管水面、管水面的不管水质、管水质的不管功能,部门之间权责不清、推诿扯皮的现象时有发生;由于跨行政区划,对湖泊的管理出现条块分割,各自为政“有利益就争,出问题就避,查责任就摊”的现象时有发生;由于多数县市没有湖泊专管机构,所以湖泊保护和管理职能难以落实。湖泊管理体制之痛,直接影响到湖长制工作效能。遵照生态文明建设的总体要求,具体到湖泊是:湖泊所有权要确立,湖泊所有者要就位;湖泊的用途要明确;湖泊所有者和管理者要分开,要相互监督;湖泊的管理主体要唯一、权责要一致;分级、分部门管理时,管理的内容要统一、目标要一致。根据这一思路,新的湖泊管理体制可以设计为:湖泊所有者确权确用途;政府作为湖泊管理者负责,明确管理主体;分级、分部门管理的新型湖泊管理体制。湖泊管理运行机制可以设计为:党政主导、管理主体主管、部门联动、湖泊所有者和管理者相互监督的运行机制。因此,湖泊所有者的主要任务应该是:对湖泊湖依法进行确权;对湖泊自然资源资产的用途进行顶层设计,确保湖泊自然资源资产保值增值;确定并统一湖泊的管理内容和管理目标;对湖泊进行监督。政府负责的含义主要是:代表湖泊管理者,行使湖泊管理意义上的权利;可以设立并授权相应的机构对湖泊进行统一管理;明确管理主体;监督、协调并解决湖泊管理中出现的各种各样的问题;与湖泊所有者相互配合、相互监督。管理主体应该明确为:要尽快成立和明确湖泊管理局主管本行政区域内的湖泊保护工作;在单个湖泊专管机构设置上,现已成立了专管机构的,建议授权转变职能;没有明确专管机构的大中型湖泊,建议整合资源,成立湖泊专管机构,授权其相应职能;没有明确专管机构的小型湖泊,建议联系部门作为单个湖泊专管机构,授权其相应职能,实行管理权与经营权分开:湖泊保护和管理工作由联系部门牵头,养护工作通过社会化、市场化运作,实现管养分离。

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